Na stronach Rządowego Centrum Legislacji opublikowano tydzień temu projekt ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej, który m.in. określa zadania ochrony ludności w czasie pokoju i wojny, a także organy i podmioty, które będą te zadania realizowały.

Odnosząc się do przygotowanej przez rząd propozycji dr hab. Paweł Szmitkowski z Instytutu Nauk o Bezpieczeństwie Uniwersytetu w Siedlcach zwrócił uwagę, że obecnie nie istnieją w Polsce krajowe przepisy dotyczące obrony cywilnej, a jedyną wykładnią w tym zakresie pozostają ratyfikowane przez Polskę akty prawa międzynarodowego w postaci Konwencji Genewskich (Konwencja IV) oraz Protokołów dodatkowych do nich.

"Przepisy regulujące kwestię obrony cywilnej funkcjonowały na mocy ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (później o powszechnym obowiązku obrony RP). Na przestrzeni lat ulegały jednak zmianie. Kluczowe stało się przyjęcie rozporządzeń 1993 r. w sprawie obrony cywilnej, zakresu działania szefów obrony cywilnej poszczególnych szczebli administracji (które zostało znowelizowane w 2002 r.) oraz powszechnej samoobrony. Tak było w roku 2004, kiedy uchylony został art. 140 wspomnianej ustawy mówiący o tym, że Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia zakres zadaniowy obrony cywilnej" - powiedział Szmitkowski.

"Stało się wówczas jasne, że wymienione wyżej rozporządzenia przestają obowiązywać, a tym samym w Polsce nie ma już w zasadzie krajowych przepisów wykonawczych w zakresie funkcjonowania OC" - podkreślił Szmitkowski.

Jednak nawet, gdy przepisy te obowiązywały, w ocenie eksperta były w dużej mierze martwe. "Struktury obrony cywilnej w administracji publicznej były zaniedbane. Nie było personelu, nie było sprzętu, albo był on stary i pochodzący z demobilu. Sytuacja wyglądała więc tak, że z formalnego punktu widzenia była struktura, był Szef Obrony Cywilnej Kraju, byli szefowie obrony cywilnej w postaci poszczególnych szefów administracji publicznej, czyli wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starosty, wojewody, natomiast potencjał realizacji zadań obrony cywilnej był mizerny" - zaznaczył Szmitkowski.

Ekspert zauważył, że formacje obrony cywilnej formalnie za czasów PRL funkcjonowały z uwagi na pobór do sił zbrojnych, dla którego alternatywą była służba w obronie cywilnej. "Było to podyktowane różnymi motywami. Ktoś miał orzeczenie lekarskie, czyli kategorię zdrowia inną niż A, część osób nie chciała służyć w wojsku ze względu na religię lub przekonania. Później, kiedy pobór do wojska został zawieszony, te formacje zaczęły degradować się i wykruszać.

Obrona cywilna istniała jednak do roku 2022, kiedy - jak przypomniał Szmitkowski - zaczęła obowiązywać ustawa o obronie ojczyzny, która całkowicie wymazała przepisy o obronie cywilnej. "W tym czasie formalnie obrony cywilnej nie było i nie ma jej do tej pory" - zaznaczył.

Jednocześnie zwrócił uwagę, że Konstytucja RP, a dokładniej art. 87 stanowi, że źródłem obowiązującego prawa w Polsce są także akty prawa międzynarodowego ratyfikowane przez Polskę. "I takim ratyfikowanym aktem prawa międzynarodowego były konwencje genewskie. W pierwszym protokole dodatkowym do konwencji genewskich jest zakres zadaniowy obrony cywilnej. Więc gdybyśmy się uparli, to my ten zakres zadaniowy posiadamy, ale w oparciu o akty prawa międzynarodowego" - podkreślił.

"To ewenement na skalę światową, że kraj wielkości Polski, leżący na dodatek w newralgicznym położeniu geostrategicznym, nie posiada własnych przepisów dotyczących obrony cywilnej" - zauważył Szmitkowski.

Ekspert zauważył, że sytuacja wkrótce może jednak ulec zmianie, bo wszystkie brakujące zapisy znalazły się w przygotowanym przez rząd projekcie ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej.

"Obrona cywilna, która funkcjonowała w czasie PRL, w swoich założeniach była słuszna. Problem był z tym, że nikt nie był w stanie tych przepisów wyegzekwować. Mam nadzieję, że tym razem będzie inaczej" - powiedział.

W ocenie Szmitkowskiego zaproponowana w projekcie struktura będzie wyglądała tak samo jak w okresie obowiązywania ustawy o powszechnym obowiązku obrony. "Osią obrony cywilnej będzie administracja publiczna, jednak w tym projekcie nastąpiła w moim odczuciu jedna dobra zmiana polegająca na tym, że komendant główny PSP nie będzie pełnił np. na czas wojny funkcji Szefa Obrony Cywilnej Kraju. Będzie nim minister spraw wewnętrznych i administracji" - powiedział.

Dodał, że w obecnym projekcie ustawy jest mowa o pełnym zaangażowaniu PSP i OSP.

"Zastanawiam się jednak, dlaczego w projekcie rozgraniczono ochronę ludności na czas pokoju i obronę cywilną na okres wojny. To może być mylące. Wcześniej obowiązywała jedna nazwa - obrona cywilna. Ona po prostu miała inny zakres zadaniowy na czas pokoju i na okres wojny" - zaznaczył.

Pytany o czas, jakiego potrzebujemy na wprowadzenie zapisów ustawy w życie, Szmitkowski ocenił, że struktury organizacyjne w momencie rozpoczęcia obowiązywania ustawy zaczną funkcjonować w stosunkowo krótkim czasie.

"Te struktury de facto funkcjonują. Problem polega na tym, że musimy po pierwsze przygotować infrastrukturę, bo jeżeli mówimy o rozbudowie budowli ochronnych, to jest to proces, który będzie się ciągnął przez dziesięciolecia" - powiedział.

"Pozostaje też kwestia ewakuacji. Nie jesteśmy krajem na tyle dużym, żeby w przypadku zagrożenia wojennego zrobić to, co zrobiła np. ludność Rosji w czasie II wojny światowej, czyli uciekła za Ural. U nas ewakuacje mogą mieć jedynie charakter lokalny" - mówił.

Dodał, że kolejną kwestia są szkolenia ludności. "W moim odczuciu 80 proc. sukcesu obrony cywilnej to świadome i przeszkolone społeczeństwo. Jeśli społeczeństwo nie będzie świadome zagrożeń, jeżeli ono nie będzie miało woli działania, to nawet najlepiej przygotowany system, najlepiej stworzone podstawy prawne i najlepsza organizacja nic nie dadzą" - mówił.

Zaznaczył, że chodzi o dotarcie do mnóstwa osób, które nie mają możliwości zdobycia wiedzy z zakresu OC. "Spójrzmy na duże aglomeracje miejskie. Mnóstwo mieszkańców, którzy nie mają żadnej, albo mają znikomą i nieuporządkowana wiedzę o sygnałach alarmowych, procedurach ewakuacyjnych, których nota bene teraz nie ma" - zauważył.

"Wyobraźmy sobie sytuację dużego warszawskiego osiedla, gdzie trzeba przeprowadzić szkolenie w zakresie powszechnej samoobrony. Tam jest mnóstwo ludzi, którzy całymi dniami pracują od rana do nocy, a w weekend wyjeżdżają do domów. Dostęp do tych ludzi jest żaden, a chodzi o to, żeby zgrać działania wspólne w miejscu zamieszkania i w razie zagrożenia, po ogłoszeniu alarmu, skanalizować ruch, przeprowadzić ewakuację, ukryć w powstających miejmy nadzieję budowlach ochronnych" - powiedział.

Pytany o budżet na poziomie 0,3 proc. PKB rocznie zaznaczył, że wszystko zależy od tego czy to będzie budżet centralny, czy budżety jednostek administracyjnych. "Jeśli mówimy tu o samorządzie, czyli o gminie, czy powiecie, to w tym momencie takie wydatki mogą być nie do udźwignięcia" - ocenił.

"Wydatki na obronność, a zwłaszcza na obronę cywilną nie są medialne. Jeżeli wójt, czy prezydent miasta ma do wyboru zrobić drogę, czy zbudować schron, to raczej zbuduje drogę. To cały problem" - stwierdził Szmitkowski.

Projekt ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej określa, że na system ochrony ludności w Polsce składają się organy administracji publicznej i podmioty wykonujące zadania ochrony ludności, a także zasoby ochrony ludności.

Organami ochrony ludności są: wójt lub burmistrz, czy prezydent miasta, starosta, marszałek województwa, wojewoda, ministrowie kierujący działami administracji rządowej i minister spraw wewnętrznych.

Podmiotami ochrony ludności są m.in. Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, jednostki organizacyjne PSP, ochotnicze straże pożarne, służby, inspekcje i straże, Rządowa Agencja Rezerw Strategicznych, podmioty lecznicze, społeczne organizacje ratownicze, a także podmioty gospodarcze zapewniające podstawowe usługi społeczne.

System ochrony ludności na poziomie centralnym ma być koordynowany przez szefa MSWiA, który będzie wspierany przez Rządowy Zespół Ochrony Ludności (RZOL). Będzie to organ, który m.in. będzie doradzał rządowi w sprawach ochrony ludności i obrony cywilnej.

Z dołączonej do projektu oceny skutków regulacji wynika, że dostosowanie podmiotów i organów ochrony ludności do projektowanych rozwiązań w latach 2025–2034 będzie kosztowało ok. 166 mld zł.(PAP)

Autor: Marcin Chomiuk

mchom/ jann/ mhr/